지난 3년의 세월동안 시민들의 ‘건강권을 지키자’는 거센 반대에도 불구하고 감사원 감사결과는 업체의 손을 들어주었다.

감사원은 지난12월 5일 ‘지자체 주요 정책사업 등 추진상황 특별 점검 보고서’(이하 보고서)를 통해 충남도지사와 서산시장이 산업단지 폐기물업체와 입주계약 시 산단 내 발생 폐기물만 처리하도록 제한을 둔 건 ‘부적정’하다고 판단했다.

감사원은 감사보고서에서 “폐기물관리법에 따르면 환경부장관 또는 시·도지사가 폐기물처리업 허가를 할 때 영업구역을 제한하는 조건을 붙일 수 없도록 되어 있다”며 “대법원 판례는 행정행위에 부가해 조건 등 부관을 붙이는 경우 그 부관의 내용이 다른 법령에 저촉되지 않는 등 적법하고 이행 가능해야 하며 비례의 원칙, 평등의 원칙, 부당결부금지의 원칙에 위반되지 않아야 한다”고 지적했다.

감사원은 서산시의 주장도 받아들이지 않았다. ① “산업단지 관리기본계획”(2013. 4. 3.)에 명시되어 있는 문구는 위 관리기본계획의 승인권자인 충청남도에서도 위 산업단지 폐기물처리장에서 처리할 수 없는 폐기물의 ‘종류’(성상)를 열거하고 있는 것일 뿐 영업구역을 산업단지 내로 제한하도록 하는 내용이 아니라고 확인한 것과 같이 영업구역을 제한하는 내용이 아니기 때문에 서산시의 주장을 인정할 수 없고, ② 행정처분에 부가된 부관의 내용은 다른 법률의 규정에 위반되지 않아야 하고, 이행이 가능하여야 하며, 비례의 원칙 및 평등의 원칙, 부당결부금지의 원칙에 위반되지 않아야 한다. 그러나 충청남도에서 산업단지계획을 승인하면서 부가한 조건(영업구역을 위 산업단지 내로 제한)은 ｢폐기물관리법｣의 규정 취지에 반할 뿐만 아니라 위 업체의 사업성을 크게 저하시켜 사업 추진을 어렵게 하는 등 비례의 원칙을 위반하여 위법한 조건에 해당되는 것으로 위 업체가 승인조건을 수용한 사실만으로 위법한 조건이 정당성을 갖는 것은 아니다라고 결정했다. 감사원은 덧붙혀 업체와 환경청 사이에 진행 중인 행정소송은 환경청의 적정통보와 관련된 내용으로 서산시가 입주계약 조건으로 업체의 영업구역을 제한한 것과는 직접적인 관련이 없으며 행정소송의 결과를 기다려야 한다는 서산시의 주장은 이유 없다고 통보했다.

한편, 이 같은 감사 결과에 충남도와 서산시는 모두 “아직 구체적인 방침이 나온 것은 없다. 내부적으로 논의를 거듭하고 있고 사안이 중대한 만큼 시간이 걸릴 것”이라고 유보적인 입장을 내놓았다.

감사보고서 전문

1. 업무 개요

(생략)

2. 위 산업단지에 입주한 폐기물처리업체의 영업구역을 부당 제한

가. 입주계약 체결 시 영업구역을 부당 제한

(1) 관계 법령 및 판단기준

｢산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률｣(이하 “산업집적법”이라 한다) 제38조 및 같은 법 시행령 제48조의2 제4항에 따르면 산업단지에서 사업을 하려는 자는 관리기관과 입주계약을 체결하도록 되어 있으며, 관리기관이 이러한 입주계약을 체결할 때에는 위 법과 시행령, 그 밖에 관련 법령10) 및 해당 산업단지의 관리기본계획에 적합해야 한다.

한편 ｢폐기물관리법｣ 제25조 제7항에 따르면 환경부장관 또는 시·도지사가 폐기물처리업 허가를 할 때 주변생활의 편익, 주변 환경보호 및 폐기물처리업의 효율적 관리 등을 위하여 필요한 조건을 붙일 수는 있으나 폐기물처리업의 영업구역을 제한하는 조건은 붙일 수 없도록 되어 있다.

그리고 대법원 판례 등에 따르면 본 행정행위에 부가하여 조건 등 부관을 붙이는 경우에는 그 부관의 내용이 다른 법령에 저촉되지 않는 등 적법하고, 이행 가능하여야하며, 비례의 원칙 및 평등의 원칙, 부당결부금지의 원칙에 위반되지 않아야 한다.

또한 2013. 4. 3. 위 산업단지의 관리권자인 충청남도에서 승인한 위 산업단지의 관리기본계획에는 영업구역을 제한하는 내용이 없으며, 위 산업단지에서 발생하는 폐기물의 안정적인 처리는 위 산업단지의 관리기관인 서산시의 행정지도 등을 통해서도 가능하다.

따라서 서산시는 위 업체와 입주계약을 체결하면서 위 산업단지에서 발생하는 폐기물의 안정적 처리를 사유로 위 업체의 영업구역을 제한하는 조건을 부가함으로써 ｢폐기물관리법｣ 제25조 제7항의 규정 취지가 무력화되도록 하거나 위 업체의 권익을 과도하게 침해하여 비례의 원칙을 위반해서는 아니된다.

(2) 감사결과 확인된 문제점

위 업체는 위 산업단지의 사업시행자로부터 사업부지를 분양(2012. 6. 8.)받은 후 입주계약을 체결하는 것과 관련하여 위 산업단지의 관리기관인 서산시와 사전협의를 하면서 담당부서인 해당과의 과장 등이 민원 발생을 이유로 외부 폐기물의 반입은 곤란하다고 하자, 주민들을 설득하여 민원을 해소하겠다고 하는 등 수 개월에 걸쳐 영업구역을 제한하는 것에 대해 항변하였다.

그러나 서산시에서는 위 업체의 항변에도 불구하고 영업구역 문제는 추후에 소송 등을 통해 해결하라고 의견을 제시하는 등 영업구역을 산업단지 내로 제한하는 입주계약 승인조건을 수용하도록 요구하였다.

그리고 위 업체에서 2013. 6. 18. 영업구역을 제한하는 내용이 없는 입주계약 신청서를 제출했는데도 서산시에서는 같은 해 7. 12. 위 업체에 입주계약 체결 통보를 하면서 위 산업단지 관리기본계획 중 산업단지 내에서 처리가 제한되는 폐기물의 ‘종류’를 규정한 부분을 잘못 해석한 후 이를 근거로 위 업체의 영업구역을 산업단지 내로 제한하는 조건을 부가하였고, 위 업체는 허가를 받아야 할 다른 사항이 많은 상황에서 서산시의 입주계약 승인조건을 수용할 수밖에 없었다. 그 결과 위 업체는 ｢폐기물관리법｣ 제25조 제7항의 규정 취지와 달리 폐기물처리업 영업구역을 제한받게 되었고, 위 “1-나항”의 내용과 같이 매립대상 폐기물은 당초 계획(연간 77,670톤) 보다 적은 연간 약 1,285톤(2017년 기준)에 불과하여 사업추진이 어려운 실정이다.

나. 산업단지계획 변경 승인 시 영업구역 부당 제한

(1) 관계 법령 및 판단기준

산업입지법 제18조에 따르면 사업시행자17)는 산업단지계획을 작성하여 일반산업단지 지정권자인 시·도시자의 승인을 받도록 되어 있다. 그리고 폐기물시설촉진법 제5조 제1항은 지역주민의 반대로 설치가 어려운 폐기물처리시설의 설치를 촉진하기 위한 것으로서18) 위 규정에 의해 설치된 폐기물처리시설이라고 하여 해당 산업단지에서 발생하는 폐기물만 처리하도록 하는 것은 아니다.

한편 위 “2-가-(1)항”의 내용과 같이 ｢폐기물관리법｣ 제25조 제7항에 따르면 환경부장관 또는 시·도지사가 폐기물처리업 허가를 할 때 영업구역을 제한하는 조건을 붙일 수 없도록 되어 있으며, 대법원 판례 등에 따르면 본 행정행위에 부가하여 조건 등 부관을 붙이는 경우에는 그 부관의 내용이 다른 법령에 저촉되지 않는 등 적법하고, 이행 가능하여야 하며, 비례의 원칙 및 평등의 원칙, 부당결부금지의 원칙에 위반되지 않아야 한다.

또한 위 산업단지에서 발생하는 폐기물의 안정적인 처리는 위 산업단지의 지정권자인 시·도지사의 행정지도 등을 통해서도 가능하다.

따라서 시·도지사가 산업입지법에 따라 산업단지계획(변경) 승인을 하면서 위 산업단지에서 발생하는 폐기물의 안정적인 처리를 사유로 폐기물처리업체의 영업구역을 제한하는 조건을 부가함으로써 ｢폐기물관리법｣ 제25조 제7항의 규정 취지를 무력화하거나 위 업체의 권익을 과도하게 침해하여 비례의 원칙을 위반해서는 아니된다.

(2) 감사결과 확인된 문제점

충청남도는 2014. 7. 18. 위 업체로부터 제출받은 산업단지계획 변경신청서를 처리하면서 폐기물시설촉진법 제5조 제1항에 따라 설치된 폐기물처리시설은 ‘산업단지 내에서 발생되는 폐기물만 매립’해야 하는 것으로 잘못 해석한 후 위 업체의 폐기물처리시설이 위 규정에 따라 설치되었다는 이유로 ‘산업단지 내에서 발생되는 폐기물만 매립’하는 조건을 부가하여 같은 해 11. 10. 위 산업단지계획변경을 승인하였다.

한편 위 업체는 폐기물처리시설 설치를 반대하던 지역주민을 설득하여 2016.11. 10. 지역주민 대표인 지곡면 이장협의회와 영업구역을 산업단지 이외의 인근지역까지 확대하기로 합의하고, 같은 해 12. 14. 폐기물처리업 영업허가를 받기 위한 사전절차로서 영업구역을 ‘산업단지 및 인근지역’으로 하는 폐기물처리 사업계획서를 위 환경청에 제출하였고, 환경청에서는 위 업체의 사업계획서에 대해 2017. 2. 13. 적합통보를 하였다.

한편 위 환경청은 사업계획서를 검토하면서 위 업체의 직원인 C로부터 충청남도와 서산시가 영업구역을 부당하게 제한한 경위 등을 설명 듣고 충청남도 00과 00팀 A에게 위 업체에 대한 영업구역 제한이 ｢폐기물관리법｣에 위반된다는 점을 유선으로 알려주었다.

이에 따라 충청남도는 위 업체에서 영업구역을 산업단지 내로 제한하는 승인조건을 없애기 위하여 산업단지계획 변경 신청을 하면 이를 승인할 예정이었다.

한편 2017. 12월 경 폐기물처리시설 설치를 반대하는 지역주민 등은 충청남도의 산업단지계획 승인 조건(영업구역을 산업단지 내로 제한)과 위 업체가 위 환경청에 제출한 사업계획서의 영업구역 관련 내용(산업단지 및 인근지역을 영업구역으로 함)이 일치하지 않는다면서 이를 바로잡도록 위 환경청에 요구하자 위 환경청에서는 위 업체로 하여금 영업구역을 조정하여 위 환경청에 제출한 사업계획서와 충청남도 등의 승인조건을 일치시키도록 2018. 1. 31.과 같은 해 3. 5. 등 2차례에 걸쳐 권고(행정지도)하였다.

그런데 충청남도에서는 일부 지역주민 등이 폐기물처리시설 설치를 강하게 반대하자 2018. 3. 12. 위 업체가 산업단지계획 변경 신청을 할 경우 변경승인을 해주지 않기로 내부적으로 결정하였다.

한편 위 업체에서는 위 환경청의 권고사항을 이행하기 위해 2018. 3. 30. 충청남도의 승인조건이 영업구역을 제한할 수 없게 한 ｢폐기물관리법｣ 제25조 제7항의 규정을 고려하지 않은 것이라는 사유를 들어 산업단지계획 변경을 신청하여 충청남도의 승인조건 삭제를 요구하였다.

그러나 충청남도 00과 팀장 G와 담당자 A는 당초 위 업체의 직원 C에게 산업단지계획 변경 신청을 하면 승인해주겠다고 약속한 것과 달리 산업단지계획 변경을 불승인하기로 방침을 정하고, 충청남도 00과 00팀 팀장 H 등에게 00과에서는 불승인 처리하기로 방침을 정했다고 하면서 관계부서 협의 의견을 불승인에 맞춰서 달라고 하여 불승인 의견을 받았다.

그런 다음 A는 00과의 불승인 의견(산업단지 내의 폐기물을 10년 이상 안정적으로 처리할 수 있도록 산업단지 내의 폐기물만 처리하는 것이 타당) 등을 근거로 산업단지계획을 변경할 특별한 사유가 없으므로 산업단지계획 변경 신청을 불승인 처리한다는 내용의 “ㄱ 폐기물처리시설에 대한 산단계획 변경신청 처리 검토보고” 문서를 작성하고, 팀장 G의 검토와 과장 I의 결재를 받아 2018. 4. 23. 불승인 처리하였다.

그리고 이와 같이 충청남도에서 위 업체의 산업단지계획 변경을 불승인 처분하자 위 환경청에서는 2018. 5. 10. 행정불일치를 사유로 당초의 적합통보를 취소하였다.

그 결과 위 업체는 위 “2-가-(2)항”의 내용과 같이 ｢폐기물관리법｣ 제25조 제7항의 규정 취지와 달리 영업구역을 제한받게 되었고, 위 “1-나항”의 내용과 같이 매립대상 폐기물은 당초 계획(연간 77,670톤) 보다 적은 연간 약 1,285톤(2017년 기준)에 불과하여 사업추진이 어려운 실정이다.

관계기관 의견 및 검토결과

1.‘위 산업단지에 입주한 폐기물처리업체의 영업구역 부당제한’관련

서산시에서는 ① “ㄱ 산업단지 관리기본계획”(2013. 4. 3.)에 명시된 “관리기관은 산업단지 환경오염 방지를 위하여 산업단지 내의 활동과 직접 관련이 없는 건설폐기물, 감염성폐기물, 생활폐기물, 분뇨처리업, 축산폐기물 등의 입주를 제한한다”라는 문구에 따라 영업구역을 제한하는 조건을 부가하여 입주계약을 체결하였고, ② 위 업체에서 영업구역의 제한과 관련한 충청남도의 승인조건을 수용할 의사를 밝혔으며, ③ 현재 위 업체와 위 환경청이 ‘폐기물처리사업계획서 적정통보 취소처분’에 대해 행정소송28)을 진행하고 있으므로 위 소송결과와 충청남도의 결정에 따라 입주계약을 변경하겠다는 의견을 제시하였다.

이와 관련하여 ① “ㄱ 산업단지 관리기본계획”(2013. 4. 3.)에 명시되어 있는 위 문구는 위 관리기본계획의 승인권자인 충청남도에서도 위 산업단지 폐기물처리장에서 처리할 수 없는 폐기물의 ‘종류’(성상)를 열거하고 있는 것일 뿐 영업구역을 산업단지 내로 제한하도록 하는 내용이 아니라고 확인한 것과 같이 영업구역을 제한하는 내용이 아니기 때문에 서산시의 주장을 인정할 수 없고, ② 행정처분에 부가된 부관의 내용은 다른 법률의 규정에 위반되지 않아야 하고, 이행이 가능하여야 하며, 비례의 원칙 및 평등의 원칙, 부당결부금지의 원칙에 위반되지 않아야 한다.

그러나 충청남도에서 산업단지계획을 승인하면서 부가한 조건(영업구역을 위 산업단지 내로 제한)은 ｢폐기물관리법｣의 규정 취지에 반할 뿐만 아니라 위 업체의 사업성을 크게 저하시켜 사업 추진을 어렵게 하는 등 비례의 원칙을 위반하여 위법한 조건에 해당되는 것으로 위 업체가 승인조건을 수용한 사실만으로 위법한 조건이 정당성을 갖는 것은 아니다. 더욱이 충청남도에서도 위 승인조건이 위법함을 인정하고 이를 삭제하겠다고 답변하였다. ③ 또한 현재 위 업체와 위 환경청 사이에 진행 중인 행정소송은 위 환경청의 적정통보와 관련된 내용으로서 서산시가 입주계약 조건으로 위 업체의 영업구역을 제한한 것과는 직접적인 관련이 없으며, 위 산업단지의 지정권자인 충청남도에서도 산업단지계획 승인조건을 삭제하겠다고 답변하고 있어 행정소송의 결과를 기다려야 한다는 서산시의 주장은 이유가 없다.

2.‘산업단지계획변경 승인 시 영업구역 부당제한’관련

충청남도에서는 감사결과 검토사항의 사실관계나 법령 적용 등에 대하여 이견이 없으며, 법제처 유권해석 및 대법원 판례 등을 고려하여 영업구역을 제한하는 승인조건을 삭제하는 것이 타당하다는 의견을 제시하였다.

조치할 사항

서산시장은 ㄱ산업단지의 폐기물처리업체인 주식회사 □□와 산업단지 입주계약을 체결하면서 해당 산업단지 내에서 발생하는 폐기물만 처리하도록 조건을 부가한 것은 관계법령과 비례의 원칙 등에 위배될 소지가 있으므로 위 조건을 삭제하는 방안을 마련하고, 아울러 ㄱ산업단지에서 발생하는 폐기물의 안정적 처리에 지장이 없도록 사후관리를 철저히 하시기 바랍니다.(통보)

충청남도지사는 ㄱ산업단지에 대한 산업단지계획을 승인하면서 해당 산업단지 내에서 발생하는 폐기물만 처리하도록 조건을 부가한 것은 관계법령과 비례의 원칙 등에 위배될 소지가 있으므로 위 조건을 삭제하는 방안을 마련하고, 아울러 ㄱ산업단지에서 발생하는 폐기물의 안정적 처리에 지장이 없도록 사후관리를 철저히 하시기 바랍니다.(통보)