국회는 2019년을 마무리하는 지난달 12월 27일 선거법 개정과 함께 ‘공익형직불제’ 개편도 확정했다. 그동안 ‘공익형 직불제’를 둘러싸고 농민단체와 여야의 입장이 갈리고 학계의 의견도 분분했다. 경쟁과 효율 중심의 생산주의 농정을 지속가능한 농정으로 전환하기 위해 ‘공익형 직불제’를 확대한다는 기본 방향에 대해서는 공감하지만, 그 내용과 방식에 대해서는 쉽사리 동의가 안 되었던 것. 이에 공익형직불제는 무엇이고, 앞으로 풀어가야 할 과제는 무엇인지 살펴본다. - 편집자 주

공익형 직불제에 대한 정의는 다양하지만, 식량안보, 환경생태 등 농업이 가지는 공익적 기능에 기여하는 것을 조건으로 재정을 지불하는 정책수단이다. 그동안의 농정이 경쟁과 효율에 치우쳐 고투입, 시설화, 규모화를 추구함으로써 상대적으로 대농과 기업농, 관련 기업들에게 혜택을 몰아주던 것을 생태환경에 대한 보상을 강화하면서 농업의 공익적인 기능을 강화하고, 농가소득에 보탬을 주자는 것이다.

공익형직불제 확대는 문재인 대통령의 대선공약이다. 문 대통령은 2017년 4월 27일 대선 정책발표를 통해 “현재 농어업·농어촌의 위기는 경쟁과 효율만 강조하고 추구해왔기 때문”이라며 “국가 농정의 기본 틀부터 바꾸겠다”고 선언했다. “농업·환경·먹거리가 조화롭게 균형을 이루는 지속가능한 농업으로 농정의 목표와 방향을 근본부터 바꾸겠다”고도 했다. 이어 직불제와 관련 △안정적 농가소득을 보장하기 위하여 직불제 중심 농정으로 과감히 전환 △현재 농가 소득보전에만 맞춘 직불제를 환경과 생태보전 같은 공익적 가치가 반영된 직불제로 개편 △농업 예산을 편성할 때 직불제 비중 확대 등 3가지를 약속했다.

이런 공약이 나온 배경에는 그동안 경쟁과 효율, 생산 중심의 농정을 농업의 공익적 가치와 지속가능한 농업으로 대개혁하라는 농민들과 시민사회의 요구가 있었다. 농민단체, 소비자생협, 시민단체 등 65개 단체로 구성된 ‘농민행복·국민행복을 위한 농정과제 공동제안연대(국민행복농정연대)는 지난 19대 대선을 앞둔 2017년 3월23일 각 대선후보 진영을 모아 놓고 ’농정과제 공동제안을 발표했다.

농정연대는 정책과제로 직접지불금을 2016년 농업예산의 14% 수준에서 5년 임기내 50%까지 높이고 장기적으로는 EU와 스위스 수준인 80%까지 확대하는 방안을 제시했다. 농업소득의 50% 이상인 농가당 평균 연 500만 원 이상을 직접지불금으로 보장하란 것이다.

현행 9개 직불제도를 개편, 기본형직불제인 ‘식량안보직불제’를 신설, 논·밭 모두 ha당 100만원씩 일괄 지원하고, 여기에 친환경· 유기농업, 생태환경보전, 경관보존, 토종, 종다양성 등 다원적 기능 의무사항을 준수하는 농지를 대상으로 가산형 직불제를 확대하는 내용이다. 아울러 열악한 영세농의 최소한 영농 유지를 뒷받침하기 위해 약 70%에 해당하는 영세농가를 대상으로 연 100만 원의 소농직불제를 시행하는 내용도 포함됐다.

매년 1조원씩 예산 확대...2022년 5조2000억 원

4월 전까지 농민단체 등과 협의해 시행령 제정

그러나 새 정부 출범 직후인 2017년 7월 국정기획자문위원회가 발표한 ‘문재인 정부 국정운영 5개년 계획 100대 국정과제’에서 주요 농정공약이 사라지거나 축소 왜곡되면서 기대는 우려와 불신으로 바뀌었다. 농정 대개혁은 물론이고 농어업 특별기구 설치도 계속 미뤄졌다.

2018년 3월 농림축산식품부 장관과 청와대 농어업비서관이 지방선거 출마를 위해 사퇴하면서 5개월간 농정공백 사태가 벌어졌다. 범 농업계는 농업 무시에 대해 크게 반발했고, 참다못한 농업계 인사 4명이 9월10일 청와대 앞에서 시작한 단식농성은 단체 대표자들이 동조하면서 11월 8일까지 두 달간이나 진행됐다.

이 시기, 대통령 직속 정책기획위원회(위원장 정해구)의 농어촌 소분과 위원들이 5월14일 기획위 산하에 농정개혁 TF(위원장 박진도)를 두고 ‘농정의 틀을 바꾸는’ 논의를 5개월간 진행한다. 논의 결과는 10월30일 ‘문재인 정부의 농정개혁 방향과 실천전략’ 세미나에서 발표됐다. 농특위 설치, 재정 개혁, 지방분권, 농협 등 직능조직 혁신, 농업인 재정의, 농지제도 등의 개혁과제가 제시됐다. 직불제 개편방안에는 쌀 변동직불제 폐지방안이 담겼다.

농정개혁 TF는 기본형 직불로 2022년에 현행 논 기준으로 ha당 100만 원인 직불금을 밭에도 동일한 단가를 지급하고, 단순 면적비례 방식에서 하후상박으로 개편하되, 0.5ha 미만 영세농가에 대해서는 일정액의 기초직불을 지급하는 방안을 내놨다. 변동직불제는 쌀 시장 안정방안을 전제로 폐지하고, 그 재원 1조5000억 원은 기여지불제의 예산으로 전환하는 것이다. 직불 예산 규모는 농업예산 구조개편과 농업예산 증가를 통해 2019년 2조2000억 원으로부터 매년 1조원씩 확대, 2022년까지 농업예산 대비 약 30%인 5조2000억 원으로 늘리는 안이다.

이어 정부 여당은 국회 농림축산식품해양수산위원회 박완주 더불어민주당 의원을 통해 2018년 11월15일 쌀 변동직불금과 목표가격을 폐지하는 내용이 들어간 ‘농업소득의 보전에 관한 법률’ 일부개정안을 대표 발의했다. 의원 입법이라고 하지만, 사실상 정부 개편안을 담았다.

다만 개편된 공익형 직불제에서 소규모 농가에 대한 지원 범위를 정하는 면적 기준, 직불제 지급 요건 등 주요 세부 내용은 아직 정해지지 않았다. 농식품부는 4월 전까지 농민단체 등과 협의해 관련 세부 규정을 시행령에 담을 계획이다.

즉, 지급단가 등 농업인에게 중요한 세부내용은 농업소득법이 아니라 농업소득법 시행령에 들어간다. 단, 공익형 직불제는 교차준수 의무가 있기 때문에 농업인에게 직불금만 주는 것이 아니라 농약, 비료 등의 사용 규제도 부과된다.